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2015年土地出讓收入的下降,直接原因是非一線城市樓市銷售的疲軟,開發(fā)商因此減少了拿地開支。但在一線城市的土地市場依然火爆,如北京2015年土地出讓收入達(dá)到1983億元,再度創(chuàng)下歷史新高。
然而,對于巨額土地收入的使用去向,由于鮮有城市政府對外公開,公眾難以知曉。加之近年來頻頻有政府官員因在“土地出讓”環(huán)節(jié)上貪腐涉案,“土地錢”的監(jiān)管爭論一直存在。為什么在2015年土地出讓金會(huì)變少？這些款項(xiàng)又去了哪里？
自上世紀(jì)90年代分稅制改革后,土地出讓金收入基本劃歸地方政府,實(shí)踐過程中逐漸演變成地方的第二財(cái)政。土地收入在地方政府財(cái)政中占了較大比例,一些城市甚至?xí)^50%,如果加上其他相關(guān)收入,這個(gè)比例可能會(huì)更高。
國土資源部2010年2月曾公開發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,1999—2008年十年間,全國土地出讓收入累計(jì)5.3萬億元。其中多數(shù)為2004年土地出讓實(shí)行“招拍掛”以來所獲得。
2008的樓市調(diào)控直接沖擊了土地市場,當(dāng)年全國土地出讓收入約9600億元,同比下降了20%。但2009年樓市突然轉(zhuǎn)向,土地市場上“地王”接連出現(xiàn),當(dāng)年全國土地收入增加至約1.59萬億元。而到了2010年,這一數(shù)據(jù)又隨著樓市的火爆猛增至2.71萬億元。
上述收入并非完全是地方政府的純收益,還要剔除包括征地過程中對失地農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)雀鞣N成本。不過,業(yè)內(nèi)專家曾測算,除去征地、拆遷、補(bǔ)償、稅費(fèi)等成本,土地出讓的凈收益一般在40%以上。這一數(shù)據(jù)未得到過官方認(rèn)可。
財(cái)政部《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》顯示,2010年國有土地使用權(quán)出讓收入29109.94億元(此處土地出讓收入為財(cái)政部口徑,與國土部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)略有差別),當(dāng)年安排支出為26975.79億元,這包括征地補(bǔ)償拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С?3395.6億元、廉租住房保障支出463.62億元、用于城市建設(shè)的支出7531.67億元等。
這顯示,2010年地方政府的成本性支出大約是當(dāng)年土地出讓收入的46%,略高于業(yè)界的預(yù)測。
但簡單計(jì)算可以得出,當(dāng)年地方政府的純收益依然在1.5萬億元左右。
本報(bào)記者獲得一份重點(diǎn)城市的官方土地出讓情況報(bào)告顯示,2011年該地土地出讓累計(jì)上繳財(cái)政專戶1079億元,扣除土地儲(chǔ)備等成本后凈收益621億元。這意味著,該地的土地出讓凈收益在60%以上。
不過,近年來由于拆遷補(bǔ)償?shù)戎С鲈絹碓礁?地方政府因土地出讓獲得的純收益應(yīng)該在逐年下降。
土地作為一種重要資產(chǎn),政府將其變現(xiàn)后,卻很少對外發(fā)布資金的使用用途。前述財(cái)政部報(bào)告有所提及,但仍較為籠統(tǒng)。
近年來,中央政府不斷做出對地方土地收入支出的規(guī)定。如財(cái)政部早在2007年發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》就規(guī)定,從2008年1月1日起,地方各級(jí)財(cái)政部門要從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。
其他還包括不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā),10%用于農(nóng)田水利建設(shè),以及10%用于教育資金等。如果以此執(zhí)行,就意味著地方要拿出超過一半的土地收益來用于民生工作。
但依據(jù)上述財(cái)政部報(bào)告,地方政府土地收入的支出大頭依然是城市建設(shè)。
幾年前,當(dāng)時(shí)還在國務(wù)院發(fā)展研究中心擔(dān)任副主任的韓俊曾在《農(nóng)民日報(bào)》的文章中指出,我們土地收益的分配是明顯向城市傾斜,2011年土地出讓金的收入已超3.15萬億,到去年十月末土地出讓收益三農(nóng)支出只有1234億元。
上述財(cái)政部報(bào)告也顯示,2010年廉租住房保障支出僅占當(dāng)年土地出讓總出入的1.59%。而在當(dāng)年土地出讓收入各項(xiàng)開支之中,廉租住房保障支出也僅僅占到1.7%。
韓俊表示,在符合國家土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開發(fā),要讓農(nóng)民直接分享土地的增值收益。
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